Earmarked Tax คืออะไร ทำไมประเทศที่ก้าวหน้าถึงไม่เทงบประมาณทุกอย่างรวมไว้ในกระเป๋าเดียว

เรื่อง: กองบรรณาธิการ Mappa
ภาพประกอบ: arunnoon

ในขณะที่ประเทศไทยกำลังจมอยู่กับวิกฤตอุทกภัยและความเดือดร้อนระลอกใหญ่ รัฐบาลมหัศจรรย์ของเราช่างมีความสามารถในการจัดสรร ‘ความเร่งรีบ’ ได้อย่างน่าทึ่ง ด้วยการขีดเส้นตายเปิดรับฟังความคิดเห็นเพื่อรวบอำนาจและเปลี่ยนแปลงโครงสร้างงบประมาณของประเทศให้เสร็จสิ้นภายในกรอบเวลาเพียง 14 วัน นับจากวันที่ประกาศฯ ‘แบบเงียบๆ’

เรื่องของเรื่องก็มีอยู่ว่า จู่ๆ ภาครัฐก็ผลักดันวาระดึงเม็ดเงินของ 4 องค์กรสำคัญ ตั้งแต่สื่อสาธารณะอย่าง Thai PBS, สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), กองทุนผู้สูงอายุ, ไปจนถึงกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ให้กลับไปกองรวมไว้ที่คลังกลาง

สาระสำคัญของร่างกฎหมายชุดนี้คือการรวบตึงงบประมาณทั้งหมดกลับมาไว้ในกระเป๋าเดียว โดยมี “รัฐบาล” ซึ่งเราก็ยังไม่ไว้ใจสักเท่าไรนัก เป็นผู้กุมอำนาจเบ็ดเสร็จในการจัดการ เมื่อมองจากประสบการณ์ที่ผ่านมา ไม่ว่าจะเป็นกระแสข่าวเรื่องเงินคงคลังที่พร่องลงจนแทบไม่เหลือ หรือการทุ่มงบประมาณไปกับนโยบายระยะสั้นที่ให้ผลคุ้มค่าทางเศรษฐกิจค่อนข้างน้อย การจะยกเงินก้อนโตมาให้รัฐบาลชุดนี้บริหาร จึงชวนให้ใจคอไม่ดีเอาเสียเลย

ยิ่งไปกว่านั้น การที่ภาครัฐพยายามจะเข้าไป “จัดระเบียบการเงิน” ของสื่อสาธารณะอย่าง Thai PBS ยิ่งทำให้สังคมอดคิดไม่ได้ เมื่อเราเห็นประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการสื่อในความดูแลของภาครัฐ ความกังวลที่ว่า Thai PBS จะถูกกลายร่างเป็นเพียงกระบอกเสียงของรัฐบาลจึงไม่ใช่เรื่องเลื่อนลอย

ไม่เพียงเท่านั้น ความย้อนแย้งยังปรากฏให้เห็นเด่นชัด เมื่อรัฐบาลอ้างความจำเป็นเรื่องการรัดเข็มขัดและวินัยการคลังเพื่อดึงเงินจากกองทุนสร้างเสริมสังคมกลับคลัง แต่ในเวลาเดียวกัน มืออีกข้างกลับพร้อมใจที่จะทุ่มงบประมาณมหาศาลให้กับโครงการหวือหวาอย่าง TH-AI Passport ที่นำเงินงบประมาณไปเหมาจ่ายซื้อสิทธิ์ AI มาแจกจ่าย โดยที่สังคมยังตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าและโจทย์ปัญหาที่แท้จริง

ภายใต้วาทกรรมสวยหรูที่ถูกยกมาท่องจำอย่างคำว่า “วินัยการเงินการคลัง” คำถามสำคัญที่สังคมต้องขบคิดร่วมกันคือ ในขณะที่ประชาชนกำลังเผชิญวิกฤตเฉพาะหน้า การรีบเร่งรวบอำนาจงบประมาณเช่นนี้ คือการจัดระเบียบเพื่ออนาคต หรือเป็นการฉวยโอกาสพรากเครื่องมือสร้างภูมิคุ้มกันออกจากมือสังคม?

หากเราต้องการอ่านเกมนี้ให้ทะลุปรุโปร่ง เราอาจต้องถอยกลับมาตั้งต้นที่รากเหง้าทางเศรษฐศาสตร์การคลังของเม็ดเงินก้อนนี้ ที่ทั่วโลกเรียกว่า Earmarked Tax หรือถ้าแปลความหมายตามรากศัพท์ดั้งเดิม มันคือ “ภาษีที่ถูกตีตราที่หู” ซึ่งมันคืออะไรนะ มาทำความเข้าใจกันต่อจากนี้เลย

Earmarked Tax: เรื่องเล่าของ “ตราหู”

หากแปลความหมายตามรากศัพท์ดั้งเดิม คำว่า Earmarked Tax คือ “ภาษีที่ถูกตีตราที่หู”

เรื่องเล่านี้ย้อนกลับไปในอดีต ณ สังคมเกษตรกรรมและฟาร์มปศุสัตว์ขนาดใหญ่ เมื่อเจ้าของฟาร์มปล่อยสัตว์จำนวนมากลงไปหากินร่วมกันในทุ่งหญ้ากว้าง ปัญหาคลาสสิกที่มักเกิดขึ้นคือ ความสับสนว่าสัตว์ตัวไหนเป็นของใคร หรือสัตว์ตัวใดถูกเตรียมไว้สำหรับภารกิจอะไร ทางออกที่เรียบง่ายของคนยุคนั้นคือการนำเหล็กเผาไฟมาประทับลงบน “ใบหู” ของสัตว์แต่ละตัว เพื่อทำเครื่องหมายแสดงความเป็นเจ้าของและวัตถุประสงค์ที่ชัดเจน ห้ามใครแอบอ้างสิทธิ์ ห้ามสับขาหลอก และห้ามนำไปใช้ผิดประเภท

เมื่อแนวคิดนี้ถูกหยิบยกเข้ามาสู่โลกแห่งเศรษฐศาสตร์และการคลัง มันจึงกลายมาเป็นกลไกที่เรียกว่า Earmarked Tax หรือการทำเครื่องหมายตีตราเม็ดเงินภาษีตั้งแต่ถูกจัดเก็บ

ในทางปฏิบัติ เครื่องมือนี้มักมาในรูปของ “ภาษีส่วนเพิ่ม” เช่น การจัดเก็บรายได้เพิ่มเติมจากกิจกรรมหรือสินค้าที่สร้างภาระและต้นทุนระยะยาวต่อสังคม อย่างสุราและยาสูบ แทนที่เม็ดเงินก้อนนี้จะไหลเข้าสู่คลังกลาง เพื่อรอให้ผู้มีอำนาจจัดสรรตามดุลพินิจ รัฐจึง “ตีตรา” เม็ดเงินเหล่านั้น วิ่งตรงดิ่งไปยังกระเป๋าเฉพาะกิจเพื่อทำหน้าที่เยียวยาสังคมและสร้างภูมิคุ้มกันโดยตรง

หลักการนี้จึงทำหน้าที่สะท้อนความยุติธรรมแบบ Polluter-Pays (ผู้สร้างภาระสังคมต้องร่วมจ่ายภาษีสังคม) พร้อมๆ กับการเป็นหลักประกันว่า งานพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนจะไม่ต้องไปสะดุดหยุดลง หรือต้องไปนั่งลุ้นงบประมาณรายปีที่มักผันแปรตามทิศทางทางการเมือง

Earmarked Tax ในระดับสากล: เมื่อภาษีตีตราหูกลายเป็นเครื่องมือทางการคลัง

หากคิดว่าการตีตราวัตถุประสงค์ของเม็ดเงินภาษีเป็นเรื่องแปลกปลอมหรือล้าหลัง ในความเป็นจริงแล้ว เครื่องมือที่เรียกว่า Earmarked Tax นี้ ถูกใช้อย่างแพร่หลายและประสบความสำเร็จในหลายประเทศทั่วโลก ในฐานะเครื่องมือทางนโยบายที่สร้างความมั่นคงระยะยาวให้กับภารกิจเฉพาะด้าน โดยไม่ต้องขึ้นอยู่กับความผันผวนทางการเมือง

หากมองข้ามช็อตไปดูตัวอย่างในระดับสากล เราจะพบว่าหลายประเทศชั้นนำต่างก็มี “กระเป๋าเงินเฉพาะกิจ” ที่ถูกล็อกวัตถุประสงค์ไว้ด้วยกฎหมายอย่างชัดเจน:

กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย (สวีเดนและนอร์เวย์): โดดเด่นอย่างมากในการใช้ Environmental Earmarking ผ่านการจัดเก็บภาษีคาร์บอนและภาษีสิ่งแวดล้อม เม็ดเงินทุกโครนที่จัดเก็บได้จากผู้สร้างภาระทางมลพิษ จะไม่ไหลเข้าคลังกลางปะปนกับงบรายจ่ายทั่วไป แต่ถูกตีตราและวิ่งตรงดิ่งไปสนับสนุนกองทุนพัฒนาพลังงานสะอาด เทคโนโลยีสีเขียว และการฟื้นฟูธรรมชาติโดยเฉพาะ เพื่อให้มั่นใจว่าเป้าหมายการรักษาสิ่งแวดล้อมจะไม่สะดุดหยุดลงแม้รัฐบาลจะเปลี่ยนขั้ว
สหรัฐอเมริกา (ระบบกองทุนโครงสร้างพื้นฐานและทางหลวง): ในระดับรัฐและfederal มีการใช้ Gasoline Tax หรือภาษีน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งถูกล็อกวัตถุประสงค์ไว้อย่างตายตัว (Highway Trust Fund) ว่ารายได้จากการเติมน้ำมันทุกแกลลอนจะต้องถูกส่งกลับมาซ่อมแซมถนน สะพาน และพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะเท่านั้น ผู้ขับขี่เต็มใจจ่ายเพราะรู้ว่าเงินของตนไม่ได้ถูกโยกไปละลายกับงบกระทรวงอื่น แต่กลับมาอยู่บนพื้นถนนที่พวกเขาวิ่งอยู่จริงๆ
ออสเตรเลียและสหราชอาณาจักร (ด้านสุขภาพและสื่อสาธารณะ): มีการใช้กลไกเม็ดเงินเฉพาะกิจเพื่อค้ำจุนระบบสาธารณสุขและกิจการกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะ เพื่อป้องกันไม่ให้โครงสร้างพื้นฐานทางปัญญาและสุขภาวะของประชาชนต้องตกเป็นตัวประกันของงบประมาณรายปีที่มักถูกตัดทอนตามสถานการณ์การเมือง

ประเทศเหล่านี้ไม่ได้มองว่าเม็ดเงินที่มี “ตราหู” คือความเกะกะระรานที่ขัดขวางการบริหาร แต่พวกเขากลับมองว่ามันคือหลักประกันว่าภาระที่สังคมต้องแบกรับ จะถูกสะท้อนกลับมาเยียวยาด้วยงบประมาณที่ตรงจุดและมั่นคง โดยมีความโปร่งใสและการประเมินผลเป็นเครื่องค้ำจุนความเชื่อมั่น

มุมมองและข้อกังวลของนักเศรษฐศาสตร์: พร้อมทางออกที่โลกสากลเลือกใช้

แม้ Earmarked Tax จะเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังในระดับสากล แต่หากมองผ่านเลนส์ของนักเศรษฐศาสตร์สายกระแสหลัก ก็ยังมีข้อกังวลคลาสสิกหลายประการ ทั้งความกังวลว่าการล็อกเม็ดเงินไว้ตายตัวจะทำลายความยืดหยุ่นในการจัดสรรงบประมาณ หรือความเสี่ยงที่หน่วยงานซึ่งมีงบผูกพันตายตัวอาจขาดแรงจูงใจในการบริหารจัดการอย่างประหยัดและคุ้มค่า

ข้อกังวลเหล่านี้ทำให้ในทางทฤษฎีการคลัง ภาครัฐหลายแห่งมักพยายามจำกัดสัดส่วนของภาษีประเภทนี้ เพื่อให้กระเป๋ากลางของประเทศมีความยืดหยุ่นสูงสุดในการบริหารจัดการภาพรวม

ทว่า คำถามสำคัญก็คือ เมื่อในทางทฤษฎีมันมีข้อกังวลเหล่านี้ แล้วประเทศที่พัฒนาแล้วเขาจัดการอย่างไรกับปัญหาดังกล่าว?

คำตอบคือ ประเทศเหล่านั้นไม่ได้แก้ปัญหาด้วยการยุบเลิกกระเป๋าเฉพาะกิจ หรือใช้วิธีกวาดเงินทั้งหมดกลับเข้าคลังกลางตามอำเภอใจ แต่สิ่งที่นานาชาติเลือกทำเพื่อรับมือกับความกังวลเรื่องความไร้ประสิทธิภาพ คือการสร้าง “ระบบธรรมาภิบาลและการประเมินผลที่รัดกุม”

กล่าวคือ หากระบบมีช่องโหว่ ทางออกที่ถูกต้องตามหลักสากลคือการยกระดับตัวชี้วัดความคุ้มค่า เปิดให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ และประเมินผลสัมฤทธิ์อย่างโปร่งใสทุกๆ 3-5 ปี เพื่อให้มั่นใจว่าเงินที่มีการตีตราหูนั้นทำงานได้คุ้มค่าจริงๆ ไม่ใช่การใช้ข้อจำกัดทางทฤษฎีมาเป็นเครื่องมือตีความ เพื่อดึงเม็ดเงินทั้งหมดกลับสู่คลังกลาง

เมื่อ “การตรวจสอบ” กับ “การยึดอำนาจ” ถูกจับมาปนกัน

แน่นอนว่า การตั้งข้อสังเกตและข้อกังวลทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่า กองทุนหรือองค์กรที่ได้รับเม็ดเงินจาก Earmarked Tax จะเป็นดินแดนศักดิ์สิทธิ์ที่แตะต้องไม่ได้ หรือถูกยกเว้นจากการตรวจสอบตามหลักธรรมาภิบาล

ในทางตรงกันข้าม การเปิดพื้นที่ให้ตรวจสอบความโปร่งใส คุ้มค่า และผลสัมฤทธิ์ของงาน คือหัวใจสำคัญที่จะทำให้ระบบนี้มีความยั่งยืนและได้รับความไว้วางใจจากประชาชนอย่างแท้จริง

ทว่า สิ่งที่เราต้องแยกแยะให้เด็ดขาดจากกันก็คือ เส้นแบ่งระหว่าง “การตรวจสอบ” กับ “การยึดอำนาจจัดการ” ซึ่งเป็นคนละเรื่องอย่างสิ้นเชิง

การตรวจสอบ คือกระบวนการที่สร้างความโปร่งใส เปิดเผย และเปิดโอกาสให้ผู้เชี่ยวชาญ ภาคประชาสังคม หรือองค์กรอิสระเข้ามาถ่วงดุล เพื่อให้มั่นใจว่าเม็ดเงินทุกบาทถูกใช้ตรงตามวัตถุประสงค์ของการตีตราหู แต่มันยังคงรักษา “ความคล่องตัว” และอิสระในการทำงานของคนหน้างานเอาไว้ได้

แต่สิ่งที่เรากำลังเห็นจากร่างกฎหมายฉบับนี้ กลับไม่ใช่การพัฒนาระบบตรวจสอบให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่มันคือการใช้วาทกรรมเรื่องวินัยการคลังมาเป็นเครื่องมือในการ “รวบตึงและยึดอำนาจการบริหารจัดการ” กลับไปสู่ส่วนกลาง โดยทำลายกระเป๋าเงินเฉพาะกิจที่ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะทางให้พังทลายลง

บทเรียนจากกระเป๋าเงินครอบครัว: เมื่อการจัดระเบียบกลายเป็นการ “รวบกระเป๋า”

เรื่องนี้หากจะให้เห็นภาพที่ใกล้ตัวที่สุด ก็คงไม่ต่างอะไรกับการบริหารจัดการเงินในครอบครัว

ในยามที่สถานการณ์การเงินของบ้านฝืดเคือง เงินสำรองร่อยหรอลงจนน่ากังวล สิ่งที่ผู้บริหารจัดการในบ้านควรทำเป็นอันดับแรกคือการทบทวนวินัยทางการเงินของตนเอง ตรวจสอบการใช้จ่ายในภาพรวม และปรับลดรายจ่ายส่วนเกินที่ไม่จำเป็น

ไม่ใช่การเลือกเดินไปหยิบ “กระเป๋าเงินเฉพาะกิจ” ที่มีการแยกเก็บเป็นสัดส่วนไว้อย่างชัดเจน เช่น กระเป๋าค่าเทอมของลูก กระเป๋ากองทุนค่ารักษาพยาบาลยามฉุกเฉิน หรือกระเป๋าเงินสะสมสำหรับสร้างเสริมทักษะอนาคต แล้วกวาดเงินทั้งหมดมารวมไว้ที่กระเป๋าใบกลางในขณะที่ตัวพ่อแม่เองยังใช้จ่ายอย่างสุรุ่ยสุร่าย พร้อมกับนิยามการกระทำนั้นว่าเป็นการ “จัดระเบียบเพื่อให้ครอบครัวมีวินัย”

ตรรกะในลักษณะนี้ ไม่เพียงแต่สร้างความเคลือบแคลงใจให้แก่สมาชิกในบ้านเท่านั้น แต่มันยังสะท้อนถึงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ โดยการดึงเอาความมั่นคงของกระเป๋าเฉพาะทางมากลบความตึงตัวในกระเป๋าหลัก

เมื่อการตรวจสอบถูกใช้เป็นเหตุผลในการดึงงบกลับไปกองรวมไว้ที่คลังกลาง สิ่งที่จะสูญหายไปจึงไม่ใช่แค่ความยืดหยุ่นในการทำงานขององค์กรทั้งสี่แห่ง แต่คือโครงสร้าง “ภูมิคุ้มกัน” ของสังคมที่ร่วมกันสร้างขึ้นมาอย่างยาวนาน